La Concertación Tributaria anunciada por el Gobierno con medidas impositivas para promover la estabilidad, el crecimiento económico y el empleo, con los objetivos económico-tributarios de favorecer la producción, mejorar la equidad del sistema impositivo, adoptar las mejores técnicas de tributación, ordenar el sistema tributario y modernizar el pago de los tributos, y que es motivada por la recesión económica, el descenso de las recaudaciones tributarias y los requerimientos de estabilización económica de parte de organismos financieros internacionales (principalmente el FMI), más bien se le puede llamar Programa de Reforma de la Estructura Impositiva, porque no tiene el alcance de una verdadera reforma tributaria, desde que solamente incorpora el pago del IBI a las municipalidades por los sectores no productivos a partir de 2010, ignora los tributos que le corresponden a las Regiones Autónomas de la Costa Atlántica y que en veintiún años de “autonomía” se continúan esperando pacientemente, y no fortalece la institucionalización de las entidades que administran los tributos para que cumplan y apliquen las leyes tributarias de forma general y sin sesgos políticos. En todo caso, es necesario que los agentes económicos afectados valoren de forma objetiva y desapasionada las condiciones y posibilidad de cumplimiento de esos objetivos, ya que las reacciones varían desde la postura de que tales medidas son innecesarias hasta la de que no se aceptará ningún aumento de impuestos. Sin embargo, y antes de descalificar la propuesta de Concertación Tributaria, que será pasada como ley sin o con las modificaciones que el sector privado proponga, debemos admitir que el Gobierno está cumpliendo su obligación de adoptar medidas de estabilización económica para enfrentar el gran déficit fiscal o presupuestario y la recesión económica. Sería una gran irresponsabilidad que el Gobierno, impasible, permitiese que el déficit presupuestario y la inestabilidad económica se agraven más y no gestione asistencia financiera para combinarla junto con medidas de política fiscal.

Veamos a continuación los efectos económicos más significativos de los ajustes o medidas contenidos en este Programa de Reforma de la Estructura Impositiva.

Empezando con el Impuesto sobre la Renta (IR), tenemos que se gravarían las utilidades de las sociedades con la alícuota del 25 por ciento, en lugar de la actual del 30 por ciento. Esta medida, combinada con el pago de una retención definitiva del 10 por ciento sobre dividendos, que por equidad horizontal debe ser extendida a las participaciones de utilidades de las sociedades colectivas y que ha sido bautizado como impuesto dual sobre las rentas de las personas físicas, porque grava dos de los factores de la producción, el trabajo con una tarifa progresiva y el capital (dividendos, intereses, etc.) con una alícuota proporcional menor que la progresiva, está de moda en varios países europeos altamente industrializados y ha venido ganando terreno en países en vías de desarrollo. En Europa lo han implantado primeramente los países escandinavos y otros como España, y en Latinoamérica, lo tiene el Uruguay, lo establecerá el Perú y en otros países se encuentra en estudio, aunque no es ninguna novedad en muchas legislaciones; por ejemplo, fue defendido hace ya 36 años por el abogado hondureño Enrique Flores en su libro Impuesto sobre la Renta. El impuesto dual a la renta da al traste con la doble tributación económica, al gravar las rentas del trabajo y de capital del mismo sujeto contribuyente, y tiene el efecto de incentivar la formación de capital en las empresas, las que al disponer de más ganancias que se abstengan de repartir, pueden reinvertirse y generar más oferta de bienes y servicios, lo mismo que más empleo. Desde luego, no son medidas positivas para los empresarios acostumbrados a consumir la totalidad de sus utilidades. La medida de reducción de las cuotas anuales de depreciación de edificios, maquinaria y equipos, si bien genera un pasivo de impuesto diferido, al no tener costo financiero, sería ventajosa en los negocios. La medida que sustituye el pago mínimo actual del 1 por ciento con el 3 por ciento sobre los ingresos brutos de los negocios, es categóricamente confiscatoria, por cuatro razones: primera, porque siendo los ingresos brutos (ventas netas y demás ingresos) varias veces mayores que los activos de un negocio, que se puede demostrar con el índice financiero de rotación de la inversión, la base imponible se aumenta considerablemente; segunda, porque con una base imponible bien ampliada, tras cuernos palos con una alícuota altísima del 3 por ciento; tercera, porque al compararse la tasa efectiva del IR sobre las utilidades gravables con la tasa efectiva de aplicar el 3 por ciento sobre los ingresos brutos, aquélla es sensiblemente menor; y cuarta, porque se desvirtúa la función del IR como un instrumento fiscal de distribución de la renta nacional y se descapitalizan los negocios al gravarse con el 3 por ciento los ingresos brutos en lugar de gravarse de forma moderada cuando dichos ingresos brutos no dejen realmente rendimientos. Por consiguiente, dado el gran efecto negativo de esta medida, es recomendable que sea revisada para que no obstaculice la recuperación de los negocios que operan con pérdidas, aun cuando se mantenga en suspenso su pago por los tres primeros años para nuevos negocios. Otra medida prevista es la de gravar la totalidad de los intereses ganados, que desestimularía el ahorro, pero estimularía el consumo. Otra medida es fijación de un régimen de alícuota fija del 6 por ciento sobre los ingresos de pequeños negocios con ingresos anuales hasta de US$25,000,00, unos C$500,000. No siendo esta medida equitativa, sino administrativamente simplificativa y ventajosa para los contribuyentes a los que va dirigida, para mantenerla debe ser indexado ese límite máximo de ingresos. Otra medida que se contempla es el aumento a US$600.00 del impuesto especial sobre las mesas de juego y a US$150.00 sobre las máquinas tragamonedas, que afectará la rentabilidad de estos negocios y no desincentivaría a los usuarios de este tipo de diversiones, mientras no se les traslade ninguna carga tributaria. Otra medida es el ajuste de la retención sobre transacciones en bolsas agropecuarias, que se aumenta al 5 por ciento. En un país predominantemente agrícola, que los agricultores y ganaderos paguen su IR con una tasa efectiva del 5 por ciento, pareciera que comparada con el 25 por ciento de las sociedades, es baja; sin embargo, son los contribuyentes de este sector los llamados a demostrar qué tanto les afecta ese 5 por ciento, ya que no es un pago a cuenta del IR, sino una retención definitiva sobre sus ingresos brutos. Una solución intermedia para atenuar la falta de equidad de esta medida, en aras del principio de comodidad de los impuestos propugnados por Adam Smith hace 233 años, sería que si el retenido demostrase que sus costos y gastos son mayores que sus ingresos agropecuarios, tenga la opción de declarar el IR y demostrar que ha perdido, caso en el que podría pagar con la mínima retención del 1 por ciento y se le acreditaría el restante 4 por ciento de lo retenido para futuras retenciones. Por otro lado, cuando los contribuyentes que hubieren tenido una ganancia superior y que con la retención del 5 por ciento se ahorrarían impuestos, si bien el Fisco sufriría un sacrificio recaudatorio, éste se compensaría con la recaudación inmediata y segura que le dejarían en general las retenciones del 5 por ciento.

Otra medida es la de gravar las rentas de trabajo con una tarifa progresiva ampliada con alícuotas del 10 por ciento al 35 por ciento, cuyo mínimo exento y la tarifa serán indexados, es decir, actualizados conforme algún índice de precio que se considere razonable, como el índice general de precios al consumidor. Los efectos de esta medida, que combinada con la de ampliar el mínimo exento actual de C$50,000.00 a C$75,000.00, por una parte proporcionaría mayor poder de compra al 83 por ciento de los asalariados que pagan cotizaciones de seguridad social y, por tanto, incentiva el ahorro y el consumo, pero por otra aumentaría el IR de los asalariados cuyos ingresos se encuentran arriba del estrato más alto de los C$700,000.00. Así, sobre un ingreso personal anual de C$840,000.00 (C$70,000.00 mensuales, unos US$3,500.00) se paga un IR de C$192,000.00; en cambio, sobre ese mismo ingreso se pagarían C$196,500.00, siendo en este ejemplo el efecto que la tasa efectiva marginal más alta pasará del actual 0.2286 por ciento al 0.2340 por ciento, con un leve aumento de 5.4 puntos. Tienen la palabra los asalariados de mayores ingresos, quienes dirán si consideran que esta medida es admisible o muy gravosa. Otra medida es una retención progresiva del 1 por ciento al 4 por ciento sobre la transferencia de bienes sujetos a inscripción en el Registro Público, que tendría como efecto una mejor redistribución de la riqueza, gravaría principalmente la enajenación de propiedades inmuebles; esta retención progresiva, sin una base imponible segura que no pueda ser burlada, pudiera ser más simplificada, más sencilla de administrar y más productiva, si en su lugar se implantase una retención proporcional, definitiva y no a cuenta del IR, con una alícuota promedio, por ejemplo del 10 por ciento del valor catastral de las propiedades enajenadas a cualquier título, que, como en España, se convertiría en un impuesto indirecto, con las ventajas de ser una carga impositiva proporcional, general, neutral y de alto rendimiento recaudatorio, con algunas exclusiones por razones de interés colectivo. Otra medida es la limitación de la deducción de gastos de intereses al 50 por ciento de la renta neta, siempre que la razón deudas/capital sea mayor que tres veces. Tiene el efecto de castigar los negocios con alto endeudamiento, pero ese parámetro sólo previene una situación muy extrema que es muy difícil que ocurra en la práctica, por lo que es una medida prácticamente neutral. Otra medida es la supresión de la exención de los intereses sobre títulos valores que emita el Estado. Tenemos un alto déficit presupuestario que, como sabemos, se financia con más ingresos tributarios, con empréstitos, con fondos externos no reembolsables y con la emisión de deuda (títulos valores). Esta medida desincentiva la emisión de deudas por el mismo Estado, por cuanto los bancos y los particulares no estarían dispuestos a colocar sus recursos financieros sin ningún beneficio impositivo, a menos que las tasas de interés sean atractivas y los títulos sean redimibles a mediano plazo. Por último, la medida por la cual se precisará el concepto de traspaso de pérdidas, quizás no tendría ninguna incidencia en beneficio de los contribuyentes del IR, ya que únicamente puede tener aplicabilidad en el remoto caso que las utilidades gravables (renta neta) de un negocio sean tan elevadas que puedan cubrir las pérdidas y resultar un IR anual que exceda del monto del pago mínimo, que por su parte va a ser sensiblemente mayor que el actual.

Continuando con los impuestos al consumo (IVA e ISC), como política económica de adecuación de la estructura y el nivel del consumo en que se utilizan como instrumentos los impuestos generales y especiales al consumo, se ha propuesto la medida de establecer un crédito fiscal de Impuesto al Valor Agregado (IVA) sobre las importaciones de maquinaria y equipos por tres años, para estimular proyectos generadores de empleo. Seguidamente, en Impuesto Selectivo al Consumo (ISC), la desconglobación el ISC que grava los productos derivados del petróleo constituidos por combustibles, que dejaría pérdidas recaudatorias al reconocerse la acreditación del IVA e ISC pagados en las etapas de su comercialización. Se contempla la desgravación del ISC sobre importaciones de 500 posiciones arancelarias de bienes suntuarios, que dejaría otra pérdida recaudatoria, pero aumentaría el nivel del consumo de esos bienes. Se tiene prevista la supresión del actual crédito del 25 por ciento de ISC como deducción del IR anual de los exportadores, que tendría un efecto redistributivo y que dejaría un incremento recaudatorio del ISC. También se contempla la sustitución del ISC al consumo de tabacos (cigarrillos) por un impuesto específico sobre unidades de venta. Para esta medida, es necesario determinar su efecto mediante el cálculo de la elasticidad de la demanda de cigarrillos si se aplicase el impuesto específico, ya que de no haber elasticidad el impuesto se volvería recaudatoriamente deficitario, máxime que existe un mercado negro de cigarrillos sin control sanitario y con precios más bajos que los del mercado formal, que de continuarse tolerando el contrabando y la venta ilegal de cigarrillos, se podría malograr esta medida. Otra medida es la supresión de la acreditación del ISC sobre combustibles que utiliza la llamada Industria Fiscal. Sus efectos serían la promoción de la eficiencia en el uso del capital en la producción con una mayor neutralidad de la incidencia del ISC. Por último, se tiene previsto el aumento del ISC para vehículos de mayor cilindraje, cuyos efectos serían una reducción del nivel del consumo de ese tipo de vehículos y su sustitución por otros de menor cilindraje.

En materia de exenciones, como política económica de la utilización óptima del capital como factor de la producción, las exenciones y exoneraciones (que son sinónimos y de los que sólo se hace una diferenciación artificial en el Código Tributario), se racionalizarían mediante su minimización y supresión gradual a corto y mediano plazo, en los sectores agropecuario, turístico, exportador y resto de actividades que gozan de exenciones. Esta medida dejaría un incremento del 0.21 por ciento del PIB en las recaudaciones conjuntas de IR, IVA, ISC y Derechos Arancelarios a la Importación (DAI).

En el ámbito administrativo, se contempla otorgarle a la DGI y a la DGA mayores facultades legales para garantizar el pago de las obligaciones tributarias. Estas facultades serían desmedidas si ya tienen incluso facultades que exceden las gestiones administrativas, como el artículo 223 del Código Tributario en el caso de la DGI. La historia nos enseña y nos previene que a mayor poder de los funcionarios que recaudan los tributos, habría, por un lado, más represión contra determinados contribuyentes y, por otro lado, se mantendría el favoritismo dispensado a aquellos contribuyentes que no se les exija el pago de sus impuestos.

En conclusión, lo deseable es que la Concertación Tributaria no quede entre el formalismo de una ley más que no se haga cumplir por parejo y la inequidad con que se trata a los contribuyentes que pagan sus impuestos. Afirmamos lo anterior porque estando en la legislación tributaria las normas necesarias para hacer tributar a quienes no pagan por gozar de prebendas impositivas al margen de la ley, hasta hoy ninguna administración tributaria ha sido capaz de aplicarles la ley a esos contribuyentes privilegiados por las prácticas de corrupción. Ésta ha sido la historia repetitiva en cada administración presidencial. Entonces, para que estas medidas impositivas no queden entre el formalismo legislativo y la inequidad, si vamos a pagar más impuestos, que las autoridades tributarias cumplan su obligación de exigirle el pago a todos los contribuyentes. Este punto pudiera ser objeto de un pacto social que se firme y se cumpla, pero en nuestra mente es una simple divagación al evocar los Pactos de la Moncloa que en 1977 el Estado y la sociedad suscribieron en España como medidas de transición a la democracia.