Desde su nacimiento, con la independencia de España, los países de Centroamérica han compartido un destino común, y desde 1821 han intentado convertirse en una sola nación, con diferentes resultados.
La primera Constitución de cada república centroamericana es, precisamente, la de 1824, la Constitución de la República Federal de Centroamérica, cuya vida se extendió hasta 1838 cuando cada una decidió seguir su propio destino. Desde entonces los cinco países han hecho esfuerzos variados para conformar una sola región con relativo éxito.
No obstante, fue hasta la década del cincuenta que se hizo un serio esfuerzo en este sentido con la firma de los primeros acuerdos.
Incluso, los intentos de integración centroamericana son pioneros a nivel mundial. En 1902 se firmó el Pacto de Corinto, que estableció el Tribunal Centroamericano, creado por los Tratados de Paz y Amistad de 1907 y que constituye el antecedente de la actual Corte Centroamericana de Justicia.
El 14 de octubre de 1951, tras la reunión de ministros de Relaciones Exteriores de Centroamérica, se creó la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA) con sede en San Salvador, El Salvador, a través de la Carta de San Salvador, que también creaba la Corte de Justicia Centroamericana y el Consejo Económico.
El 13 de diciembre de 1960, Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua, primero y Costa Rica en 1962, suscribieron el Tratado General de Integración. En los años siguientes los países avanzaron en estrechar más el proceso, creando entre otras cosas lo que se conoció el Mercado Común Centroamericano.
Sin embargo el proceso se vio frenado por los conflictos bélicos en la región durante la década de los ochenta.
Sin embargo a partir de la década siguiente, el proceso tuvo un fuerte impulso con la firma de nuevos tratados y acuerdos que dieron cuerpo a una serie de organismos de interacción como el Sistema de integración Centroamericana (SICA), el Parlamento Centroamericano (Parlacen), la Corte Centroamericana de Justicia a la que se sumó recientemente Guatemala, la Secretaría de Integración Social Centroamericana (SISCA), el Consejo Consultivo del SICA, donde participa la Sociedad Civil centroamericana en los procesos de integración, entre otros organismos.
Al mismo tiempo los países vienen avanzando en el proceso de integración económica y la Unión Aduanera.
Tropiezos
Pese a los avances en materia de integración, los países centroamericanos han enfrentado una serie de obstáculos en el camino. Uno de ellos es que cada país ha firmado acuerdos comerciales de manera unilaterales, sostiene William Pleitez, del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo de El Salvador (PNUD).
En este sentido señala que “el proceso (de integración) se desarrolló en medio de un notable desorden jurídico provocado por la tendencia de firmar nuevos acuerdos como protocolos que no derogan totalmente los acuerdos originales”, un fenómeno que es reconocido por funcionarios de la integración.
Otro aspecto que ha constituido un obstáculo de la integración, sostiene Pleitez, es la excesiva cantidad de instituciones que conforman el sistema centroamericano y que “operan con escasa coordinación”, lo cual se expresa en “la poca eficacia en la toma de decisiones”.
Además, en el proceso, los países se muestran renuentes a ceder soberanía para ceder al sistema “el poder comunitario requerido para cumplir con los objetivos expresados en los principales instrumentos jurídicos” (protocolos de Tegucigalpa y de Guatemala).
Un criterio compartido por Rony Arbiú, director del Programa de Apoyo a la Integración Regional Centroamericana (PAIRCA), quien asegura que en el proceso existe una “limitada capacidad de gestión de las entidades nacionales competentes, descoordinación interinstitucional y débiles mecanismos de enlace entre los gobiernos e instituciones”.
Sin embargo el jurista Mauricio Herdocia, ex secretario general (interino) del SICA, es más optimista en cuanto a este proceso y sostiene que el proceso de integración “no nace al amparo de discusiones retóricas ni académicas”, sino que es un proceso en el que los países han apostado a un “proyecto de largo aliento”.
Un proyecto que según Herdocia tiene un fuerte impulso a partir de los Acuerdos de Esquipulas, que pusieron fin a los conflictos bélicos de la década de los ochenta.
Sin embargo, es un camino caracterizado por una visión regional dividida , según reconoce Rony Arbiú, director del Programa de Apoyo a la Integración Regional Centroamericana en la que sobresale la “ausencia de una visión y estrategia compartidas, un marco conceptual disperso y con competencias limitadas, así como un marco jurídico frágil y yuxtapuesto”, sostiene.
Es así que la región no cuenta con una estrategia de desarrollo común, según afirman sectores de la sociedad civil, que sostienen que incluso ni los países como tales cuentan con estrategias nacionales de desarrollo, lo cual limita la forma de enfrentar exitosamente los nuevos tratados que como región se están adoptando.
Esquema jurídico
A diferencia de los discursos políticos, a lo largo del tiempo sobre “una Centroamérica unida”, el nuevo esquema de integración está basado en un complejo marco jurídico regional, sostiene Mauricio Herdocia.
En principio la integración cuenta con un marco constitucional establecido en el Protocolo de Tegucigalpa, cuenta además con una Corte Centroamericana de Justicia y el Parlamento Centroamericano.
Además existe el Derecho Complementario, sostiene Herdocia que es “el conjunto de tratados que van enriqueciendo y complementando el Protocolo de Tegucigalpa” y que son el Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana, el Tratado de Integración Social, el Tratado Marco de Seguridad Democrática, el Convenio de Estatuto de la Corte Centroamericana, el Tratado Constitutivo del Parlamento Centroamericano.
También, agrega el jurista, está el Derecho Derivado que se produce “como actos normativos de los órganos del Sistema y que no requieren de la ratificación o aprobación de los congresos nacionales para vincular”. Estos pueden ser emitidos por la Reunión de Presidentes y el Consejo de Ministros.
Sin embargo, pese a estos avances en consolidar la unidad regional, en la práctica cada país impulsa su propia agenda, aún cuando en el Protocolo de Tegucigalpa, de 1991, plantea “fortalecer la región como bloque económico para insertarlo exitosamente en la economía internacional”, y el de Guatemala que sostiene que “los Estados Parte se comprometen, en forma gradual y flexible, a coordinar y armonizar sus relaciones comerciales externas, hasta llegar a adoptar una política conjunta de relaciones comerciales con terceros países”.
Unión Aduanera
Uno de los puntos más difíciles de conciliar, ya que si bien los países han expresado como logros la armonización del 95 por ciento de los productos de comercio, lo cierto es que el establecimiento de un arancel común todavía no se ve cerca, ya que el restante 5 por ciento constituye el grueso de los productos sensibles para la región, aún cuando el Tratado de Unión Aduanera data de 1960, cuando los cinco países de la región firmaron el Tratado General de Integración Económica, que establecía “constituir una unión aduanera entre sus territorios”.
En total, hace falta acuerdos para 352 productos altamente sensibles, según cifras del SIECA y que constituyen cerca del 6 por ciento del total de productos, que conforman un universo de 6,198 productos objeto de comercio de la región.
Además, todavía falta por resolver el espinoso problema de la recaudación de los aranceles, sobre lo cual los países no tienen una posición definida.
Según el todavía secretario general del SIECA, Haroldo Rodas, todavía se debate si los aranceles serán cobrados por el país por donde entra la mercadería o si lo hará el país de destino final.
No obstante, a nivel de la región existe un marco normativo definido por Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA) y su reglamento Recauca. Además, los países aprobaron el Reglamento Centroamericano sobre la Valoración Aduanera de las Mercancías, “que tiene como objeto desarrollar a nivel regional las disposiciones del Acuerdo relativo a la aplicación del artículo VII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) de 1994”.
De acuerdo con el Ministerio de Comercio de El Salvador, en el documento sobre los avances de la Unión Aduanera “en la actualidad, en el marco de la integración económica centroamericana, se otorga el beneficio del libre comercio solamente a los bienes originarios de los países centroamericanos, con la excepción de los que se encuentran incluidos en el Anexo ‘A’ del Tratado General de Integración Económica Centroamericana”.
Estos productos son, azúcar; café sin tostar y tostado, derivados del petróleo, alcohol etílico, y bebidas alcohólicas destiladas, es decir estos productos no tienen libre comercio a nivel de la región en su conjunto.
No obstante, los países están haciendo importantes esfuerzos en función de alcanzar la Unión Aduanera y recientemente firmaron un acuerdo para impulsar un “procedimiento unificado para autorizar el tránsito internacional y regional de envíos y mercancías agropecuarias”.
El mecanismo permitirá que se haga una revisión única en la aduana, de partida o ingreso del producto y el otorgamiento de un documento unificado que permita la movilización de los envíos sin mayor verificación hasta la aduana de destino, según el acuerdo.
En este sentido, Diana Florentino, del proyecto de Unión Aduanera del SICA, asegura que la Unión Aduanera registra avances importantes ya que se ha logrado armonizar los reglamentos de la reglamentación aduanera regional.
Según afirma, se elaboraron y se están aplicando en los países por resoluciones administrativas, los Códigos de Conducta para Funcionarios y Empleados de los Servicios Aduaneros y para Auxiliares de la Función Pública Aduanera.
También, agrega, se ha elaborado el proyecto de legislación sobre Contrabando y Defraudación Aduanera. Este proyecto ha sido sometido a los ministros de Economía, foro que instruyó a los directores de Integración y directores de Aduanas, que examinen las observaciones presentadas por algunos países.
Florentino explicó que también ya se concluyó el instrumento denominado Manual Integrado de Procedimientos de Fiscalización Regional, el que contiene los lineamientos generales básicos para efectuar las actividades contraloras o fiscalizadoras en forma armonizada en los países, de las transacciones comerciales que efectúan los operadores de comercio en los diversos regímenes aduaneros, el que ya se encuentra en aplicación en forma experimental en algunos regímenes Aduaneros por las unidades de Fiscalización de los Servicios Aduaneros de los países de la región.
